政府性融資擔保作為一項服務(wù)財政政策、撬動(dòng)社會(huì )資本的市場(chǎng)化財政金融工具，在業(yè)務(wù)操作中與銀行等社會(huì )資本更好實(shí)現“政策性”與“商業(yè)性”的統一，發(fā)揮“功能性”作用服務(wù)中國式現代化建設，做好政府性融資擔保實(shí)踐，是時(shí)代的聲音、機遇與挑戰。本文結合我國政府性融資擔保事業(yè)發(fā)展的實(shí)踐，從政策制度、體制機制、機構定位與業(yè)務(wù)創(chuàng )新等方面提出相關(guān)思考。
國家融資擔?；鸪闪⒘甓鄟?lái)，注重發(fā)揮有為政府和有效市場(chǎng)的合力和市場(chǎng)機制作用，不斷織緊、織密全國“一張網(wǎng)”的政府性擔保體系，強化銀擔體系合作，經(jīng)濟社會(huì )效益初步顯現。當前，全國政府性融資擔保支持經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的核心命題已從“有沒(méi)有”和“夠不夠”轉變?yōu)椤昂貌缓谩焙汀皬姴粡姟钡母哔|(zhì)量新發(fā)展階段，如何做好服務(wù)中國式現代化政府性融資擔保實(shí)踐是時(shí)代的新命題。政府要兼顧穩增長(cháng)、穩就業(yè)、培育經(jīng)濟新動(dòng)能多重目標任務(wù)，對財政資源使用效率的要求更高。一是財政收入減少，非稅收入增加，財政收支平衡的可持續性壓力加大。2024年前三季度，全國一般公共預算收入同比下降2.2%，其中稅收收入同比下降5.3%。與此同時(shí)，非稅收入在財政收入的比重呈現上升趨勢，2024年三季度末接近20%，而2007年占比僅約9%。二是高校畢業(yè)生就業(yè)難問(wèn)題較為突出。近年來(lái)高校畢業(yè)生人數持續上升，但就業(yè)崗位未能同步增長(cháng)。2024年9月，城鎮不包含在校生的16—24歲勞動(dòng)力失業(yè)率17.6%，自公布以來(lái)已連續三個(gè)月高于17%?？紤]到近30年的出生人口數量和高校畢業(yè)生人數，預計未來(lái)五年青年就業(yè)率和大學(xué)生就業(yè)壓力依然較大。三是農民工就業(yè)面臨壓力。農民工就業(yè)主要集中在制造業(yè)、建筑業(yè)、交運倉儲、批發(fā)零售、住宿餐飲、居民服務(wù)等行業(yè)。當前，這些行業(yè)的農民工用工需求在減少。四是各級地方政府“三?！北Ｕ县熑螇毫Σ粶p的同時(shí)，正在加快現代化產(chǎn)業(yè)體系建設，加大在科技創(chuàng )新方面的投入和新興產(chǎn)業(yè)的戰略布局。進(jìn)一步健全政府性融資擔保相關(guān)政策制度筑牢行業(yè)保障長(cháng)期高質(zhì)量發(fā)展的基石明確政府性融資擔保的法律地位，奠定行業(yè)長(cháng)期發(fā)展的基石。《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革，推進(jìn)中國式現代化的決定》指出“高水平社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制是中國式現代化的重要保障”，強調“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，即有效市場(chǎng)和有為政府相結合，既“放得活”又“管得住”，維護市場(chǎng)秩序、彌補市場(chǎng)失靈，暢通國民經(jīng)濟循環(huán)。政府性融資擔保正是體現了有效市場(chǎng)和有為政府相結合的市場(chǎng)化財政金融工具，承擔著(zhù)支持經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節的政策功能作用。目前，我國正致力于研究并制定《民營(yíng)經(jīng)濟促進(jìn)法》，建議確立政府性融資擔保對民營(yíng)經(jīng)濟支持的法定地位，從而在高層次法律框架內促進(jìn)政府性融資擔保行業(yè)政策制度的完善。這將系統性地明確政府性融資擔保的機制體制、機構定位、體系建設和業(yè)務(wù)規則，確保我國政府性融資擔保事業(yè)能夠長(cháng)期穩定發(fā)展。
在實(shí)踐中不斷探索
豐富政府性融資擔保的內涵與外延
發(fā)展中國特色政府性融資擔保理論
財政部宣布擬發(fā)行超長(cháng)期特別國債支持國有大型商業(yè)銀行補充核心一級資本，增強國有大行的資本實(shí)力，支持銀行加大對重大戰略、重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節的支持力度，促進(jìn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。目前，我國建立了體現央地財政關(guān)系的“國家——省級——市縣”三級政府性融資擔保體系，國家融資擔?；鸬囊黄谫Y本金已全部到位，財政部出臺了《國家融資擔?；鹪贀I(yè)務(wù)風(fēng)險補償資金管理辦法（試行）》，建立了從中央財政預算支持國家融擔基金再擔保業(yè)務(wù)的風(fēng)險補償機制。實(shí)際上，政府性融資擔保再擔保機構的業(yè)務(wù)杠桿率約為15倍（擔保責任余額/凈資產(chǎn)的倍數），若以資本金作為資本消耗代償業(yè)務(wù)風(fēng)險（20%風(fēng)險分擔比例、代償率4%）計算的杠桿倍數可達125倍。建議研究將對政府性融資擔保機構的注資納入超長(cháng)期特別國債和地方政府專(zhuān)項債支持范圍。在當前全球經(jīng)濟環(huán)境復雜多變的背景下，這種系統性、規劃性的財政措施尤為重要。一是可以提供必要的財政支持，對各級政府支持政府性融資擔保機構起到示范作用，提升全國政府性融資體系的資本實(shí)力、政策影響力，增強行業(yè)信心和體系凝聚力，為長(cháng)期可持續發(fā)展奠定堅實(shí)基礎。二是中央和省級機構可以通過(guò)包括注資、設立投資聯(lián)動(dòng)基金等多元化支持，滿(mǎn)足各地合作的差異性需求，建立對各級政府性融資擔保機構激勵相容的合作機制。從這些年我國政府性融資擔保發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，在政府性融資擔保介入、發(fā)揮功能作用的領(lǐng)域，要立足政府間財政關(guān)系、政府性融資擔保體系構成、銀行業(yè)股東屬性與結構等國情特點(diǎn)，借鑒國際經(jīng)驗，通過(guò)頂層設計，重點(diǎn)圍繞政策制度、機構定位、運作模式、產(chǎn)品設計、業(yè)務(wù)創(chuàng )新、提質(zhì)增效等重大問(wèn)題進(jìn)行系統性、問(wèn)題導向性、市場(chǎng)針對性和工具創(chuàng )新性的設計，有效發(fā)揮政府性融資擔保機構政策功能性作用的同時(shí)，實(shí)現財政資源配置效益的最大化，建立適合中國特色的政府性融資擔保發(fā)展新范式，實(shí)現更好地服務(wù)中國式現代化的目標。科學(xué)、全面地認識政府性融資擔保的定位與邊界。站在財政思維“政策效益最大化”、投行思維“資源配置最優(yōu)化”的角度，關(guān)于如何更好發(fā)展政府性融資擔保事業(yè)，要采用經(jīng)濟分析的方法，按外部性、信息復雜性和激勵相容“三原則”處理政府性融資擔保體系內部機構間、與政府部門(mén)、與銀行、與市場(chǎng)主體的關(guān)系時(shí)，政府性融資擔保立足“政策性定位、功能性作用最大化”的原則“不越位、不缺位”，尊重市場(chǎng)經(jīng)濟的客觀(guān)發(fā)展規律，充分發(fā)揮政府部門(mén)、政府性融資擔保機構體系、銀行體系的比較競爭優(yōu)勢，實(shí)現政府性融資擔保經(jīng)濟社會(huì )效益的最大化。建立對政府性融資擔保的系統性認識和總體規劃。一是作為一項市場(chǎng)化的財政政策工具，實(shí)質(zhì)是統籌“政府”和“市場(chǎng)”兩只手的配合性，更好發(fā)揮政府作用、市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，政府性融資擔保的支持更加平衡、更加高效，更加符合國際、國內經(jīng)濟環(huán)境的條件，更加符合經(jīng)濟結構性改革和社會(huì )發(fā)展需要。二是深化對政府性融資擔保體系“全國一盤(pán)棋”的認識。中央層面的政府性融資擔保機構統籌政府性融資擔保體系業(yè)務(wù)規?？偭亢徒Y構的平衡，推動(dòng)建立健全符合經(jīng)濟發(fā)展規律，滿(mǎn)足長(cháng)期、短期經(jīng)濟周期特點(diǎn)和臨時(shí)性政策性支持的政府性融資擔保制度，制定和執行統一的政府性融資擔保業(yè)務(wù)操作標準和規范，實(shí)現全國政府性融資擔保行業(yè)和市場(chǎng)的統一，完善產(chǎn)品和服務(wù)，服務(wù)全國統一大市場(chǎng)建設，促進(jìn)政府性融資擔保資源與信貸資源等要素的高效融合，支持經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的薄弱環(huán)節、重點(diǎn)領(lǐng)域，推進(jìn)經(jīng)濟結構戰略性調整，提高政府性融資擔保資源的效能，為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展提供高質(zhì)量公共財政服務(wù)。合理確定各級政府性融資擔保機構分工和職能，健全激勵相容的約束機制。根據中央政府與地方政府的財政職能、政府間事權和支出責任，合理確定中央與地方政府性融資擔保機構的分工與職能。一是中央層面的政府性融資擔保機構在構建全國統一的政府性融資擔保體系方面，要承擔職責并體現均等化原則。二是省級合作機構在全國統一的政府性融資擔保制度框架內，承擔省級職責并體現區域多樣化原則，充分發(fā)揮主動(dòng)性，因地制宜，統籌協(xié)調區域內的政府性融資擔保供給，提供更符合當地中小企業(yè)需求的政府性融資擔保服務(wù)。三是建立在突發(fā)性公共事件或者經(jīng)濟金融危機情況下，中央層面的政府性擔保機構承擔更多職能的工作清單機制，帶動(dòng)體系快速啟動(dòng)應急機制、及時(shí)響應政策要求、高效滿(mǎn)足目標對象需求。四是建立健全激勵相容的盡職免責機制。強調完善各項支持政策制度的同時(shí)，注重健全激勵約束機制，制定政府性融資擔保行業(yè)的盡職免責工作條例，形成“精準定責、合理免責，鼓勵擔當作為”的正向激勵機制，通過(guò)寬容業(yè)務(wù)屬性、行業(yè)發(fā)展中的失誤錯誤，培育行業(yè)盡職免責文化氛圍，避免干事多出錯多、不干事不出事的逆向選擇，通過(guò)系統性的政策設計體現政策積極有為。
做好服務(wù)中國式現代化建設的政府性融資擔保業(yè)務(wù)實(shí)踐
財政是國家治理的基礎和重要支柱，政府性融資擔保定位于“依托財政，撬動(dòng)金融，服務(wù)政策目標”，通過(guò)發(fā)揮“增信、分險、中介”功能，引導、促進(jìn)金融機構向“不敢、不愿、不能”投放金融資源的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節提供支持，本身是代表財政政策的“耐心資本”和“大膽資本”，也是培育、引導銀行等社會(huì )資本成為“耐心資本”、“大膽資本”的政策杠桿工具。聚焦服務(wù)有效融資需求。一是銀擔合作是推動(dòng)銀行等金融機構在薄弱環(huán)節、新領(lǐng)域建立風(fēng)險識別、定價(jià)與配置的市場(chǎng)機制和容錯機制的有效方式。通過(guò)對目標服務(wù)對象的行業(yè)特點(diǎn)、融資差異性、需求變化，以及銀行業(yè)等社會(huì )資本不同時(shí)期面臨的難點(diǎn)與痛點(diǎn)，進(jìn)行系統性、有針對性的研究、動(dòng)態(tài)跟蹤，統籌銀擔合作政策性與商業(yè)性的統一，高質(zhì)量開(kāi)展銀擔合作的產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、業(yè)務(wù)創(chuàng )新，高效發(fā)揮政策功能性作用。二是建立政府性融資擔保逆周期和跨周期支持啟動(dòng)與退出機制。在市場(chǎng)機制失靈時(shí)果斷啟動(dòng)、加大支持力度。待經(jīng)濟企穩、行業(yè)景氣度回升、新興行業(yè)完成技術(shù)突破或順利生產(chǎn)后，通過(guò)動(dòng)態(tài)調整業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)規?？梢酝顺?，避免無(wú)限制地政策性補貼支持，造成資源浪費甚至產(chǎn)業(yè)過(guò)剩。以業(yè)務(wù)為紐帶聚合資源，服務(wù)金融五篇大文章。金融“五篇大文章”之間相互重疊、互為促進(jìn)。隨著(zhù)我國多元化融資市場(chǎng)、多層次資本市場(chǎng)化改革不斷深入，為政府性融資擔保的發(fā)展注入了新動(dòng)力，為支持各行業(yè)中小企業(yè)提供了更多的融資渠道。政府性融資擔保作為銜接政府部門(mén)、社會(huì )資本服務(wù)中小企業(yè)的政策性機構，其內涵是作為一項政策工具服務(wù)財政工作目標和金融強國建設，外延是以“擔保增信”為紐帶承擔政策性功能，發(fā)揮公共財政的杠桿作用推動(dòng)信貸資源優(yōu)化和融資結構調整。一是要著(zhù)眼更好支持中小企業(yè)的全局性機構定位，協(xié)調、聚合、發(fā)揮各類(lèi)社會(huì )資本的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，構建融合財政、金融、產(chǎn)業(yè)、社會(huì )等方面政策與金融資本協(xié)同合作的生態(tài)伙伴合作機制，提高政府扶持小微企業(yè)的效率，成為有為政府與市場(chǎng)化相結合促進(jìn)直接融資與間接融資、資本市場(chǎng)與銀行信貸融合發(fā)展的重要工具。二是政府性融資擔保機構要圍繞宏觀(guān)經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)趨勢、有效融資需求做好金融“五篇大文章”，要建立與銀行業(yè)金融機構等各類(lèi)專(zhuān)業(yè)社會(huì )資本全方位的協(xié)調合作機制，構建融合財政、金融、產(chǎn)業(yè)、社會(huì )等方面政策與金融資本協(xié)同合作、服務(wù)中小微企業(yè)全生命周期的生態(tài)伙伴合作機制，服務(wù)做好金融五篇大文章。開(kāi)展多維度、多視角的評價(jià)機制。建立科學(xué)、統一的統計口徑和考核評價(jià)制度，加強經(jīng)濟社會(huì )效益評價(jià)分析工作。一是參考工信部、科技部對各類(lèi)企業(yè)分類(lèi)準則與方法，建立與申萬(wàn)宏源、萬(wàn)得等專(zhuān)業(yè)行業(yè)研究、指數編制機構相一致的行業(yè)分類(lèi)和統計口徑，統一與直接融資市場(chǎng)相匹配的行業(yè)對比標準。二是編制政府性融資擔保指數及反映各行業(yè)、“五篇大文章”業(yè)務(wù)的子指數及指標體系，形成多維度、跨行業(yè)、跨市場(chǎng)、可對比、公開(kāi)透明的融資市場(chǎng)經(jīng)濟社會(huì )效益評價(jià)分析體系。三是發(fā)揮好考核評價(jià)“指揮棒”作用，引導政府性融資擔保聚焦就業(yè)優(yōu)先、科技創(chuàng )新、普惠養老、數字經(jīng)濟、綠色發(fā)展等方向，健全政府性融資擔保推動(dòng)中國式現代化建設的激勵約束機制。用好“一份擔?！?，體現“一項政策”，干好“一項聚焦服務(wù)財政政策目標的事業(yè)”。一是圍繞中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出的“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”任務(wù)要求，政府性融資擔保從加大業(yè)務(wù)研究、優(yōu)化業(yè)務(wù)結構、創(chuàng )新業(yè)務(wù)實(shí)踐、提高業(yè)務(wù)的經(jīng)濟社會(huì )效益等方面，高效、及時(shí)服務(wù)“財政政策持續用力、更加給力，優(yōu)化財政支出結構，加大重點(diǎn)領(lǐng)域保障，提高資金使用效益”的政策目標。二是理解、把握政府部門(mén)、企業(yè)部門(mén)、居民部門(mén)在需求端、投資端以及經(jīng)濟循環(huán)過(guò)程中的關(guān)系，根據各部門(mén)、各行業(yè)、各類(lèi)群體的消費與投資、乘數效應等特點(diǎn)，找準政府性融資擔保精準支持服務(wù)對象、高效發(fā)揮財政杠桿作用的著(zhù)力點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)，在業(yè)務(wù)實(shí)踐中建立、豐富政府性融資擔保的中國理論。三是結合我國經(jīng)濟的需求結構與產(chǎn)業(yè)結構的特點(diǎn)，發(fā)力對消費者服務(wù)業(yè)、公共服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)者服務(wù)業(yè)的支持，加大對服務(wù)業(yè)的有效投資，激發(fā)有潛能的消費。四是推動(dòng)政府部門(mén)、各領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)與科技頭部企業(yè)、合作擔保機構、銀行等創(chuàng )新多元消費場(chǎng)景，培養首發(fā)經(jīng)濟、銀發(fā)經(jīng)濟等領(lǐng)域的新需求，刺激潛在消費需求，滿(mǎn)足有效投資需求。五是開(kāi)展“2025年政府性融資提振消費專(zhuān)項行動(dòng)”。結合支持大規模設備更新和消費品以舊換新等領(lǐng)域的財政貼息、貨幣再貸款、產(chǎn)業(yè)支持等政策，針對吸納就業(yè)人員多、消費乘數效應大、擴大有效投資的重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域、平臺企業(yè)，聯(lián)合銀行創(chuàng )設“提振消費政府性擔保專(zhuān)項產(chǎn)品組合”，以“業(yè)務(wù)產(chǎn)品化”推動(dòng)業(yè)務(wù)結構優(yōu)化和高質(zhì)量發(fā)展，服務(wù)擴大內需、助力經(jīng)濟結構調整，做好服務(wù)中國式現代化的政府性融資擔保實(shí)踐。
來(lái)源：《中國財政》2025年第2期