一、監管的邏輯梳理

大家首先要知道，監管的邏輯或者說(shuō)政府的監管思路，從來(lái)都不是憑空而來(lái)。監管的走向取決于政府層面對行業(yè)發(fā)展的理解、整個(gè)監管鏈條上人員的觀(guān)念以及政府的財政支付能力。監管絕不是某個(gè)領(lǐng)導個(gè)人意志的體現。正是因此，我們才能在十幾年人事沉浮的監管歷程中找到一些趨勢邏輯?？梢哉f(shuō)，監管的趨勢是所有從業(yè)者和監管者達成一致的結果。當然，這個(gè)一致并非每個(gè)人口頭上的擁護，而是以實(shí)際行動(dòng)表現出來(lái)的支持。如果你總是表達對某些情況的不滿(mǎn)，卻從來(lái)都是嚴格甚至加碼執行，這只能說(shuō)明你是一個(gè)既喜歡相關(guān)政策又愛(ài)抱怨的表里不一的人。

廢話(huà)不多說(shuō)，從監管的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，基本上存在下面三個(gè)趨勢：

（一）從無(wú)序到規范：填補監管空白與完善制度體系

這是監管最基本的發(fā)展邏輯，也是任何一個(gè)新興行業(yè)必然經(jīng)歷的規范過(guò)程。我們之前說(shuō)過(guò)，早期融資擔保行業(yè)相當于平地起高樓，因此自然有地基不牢的情況出，甚至早期的“建設者”也許根本不知道如何打地基。如此，自然會(huì )存在監管空白，進(jìn)而累積一些風(fēng)險，也是必然結果。2009年《關(guān)于進(jìn)一步明確融資性擔保業(yè)務(wù)監管職責的通知》和2010年《融資性擔保公司管理暫行辦法》的出臺，開(kāi)始填補監管空白，對行業(yè)進(jìn)行初步規范。隨著(zhù)行業(yè)問(wèn)題的不斷暴露，2017-2019年一系列監管政策的升級，如《融資擔保公司監督管理條例》及其配套制度和補充規定，完善了監管制度體系，提高了監管的有效性和針對性，使行業(yè)逐漸走向規范發(fā)展的軌道。

這條從無(wú)序到有序的邏輯線(xiàn)，可以說(shuō)非常清晰。這個(gè)監管邏輯并無(wú)特殊之處，對每一個(gè)新生行業(yè)，這個(gè)過(guò)程都不可避免。所以，對于任何一個(gè)行業(yè)早期的亂象，我們還是要帶著(zhù)必要的寬容去看待，否則我們就只能停留在過(guò)去，絕無(wú)可能有任何新的發(fā)展。

（二）從全面監管到精準聚焦：突出重點(diǎn)領(lǐng)域與主體

這第二個(gè)監管發(fā)展的邏輯，就開(kāi)始體現出比較強的行業(yè)特性了。我們可以看到，在行業(yè)發(fā)展初期，監管側重于全面規范擔保公司的經(jīng)營(yíng)行為，并未對其中的特定群體進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規定，而監管內容也以門(mén)檻性與資質(zhì)性為主。但后來(lái)隨著(zhù)行業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟形勢變化，監管逐漸聚焦于特定領(lǐng)域和主體。以2020年以來(lái)的政策為例，《關(guān)于做好政府性融資擔保機構監管工作的通知》和《政府性融資擔保發(fā)展管理辦法》，很明顯的重點(diǎn)就是政府性融資擔保機構，引導其聚焦支小支農主業(yè)，精準服務(wù)小微企業(yè)和“三農”主體。

之所以出現這樣的趨勢，首先自然是因為行業(yè)的發(fā)展情況。整個(gè)行業(yè)從早期國有和民營(yíng)百花齊放的局面，在經(jīng)歷了暴雷和監管風(fēng)暴之后，民營(yíng)擔保凋敝，業(yè)務(wù)逐步向國有擔保集中，自然監管的主要對象也就變成了國有的政府性擔保公司。第二個(gè)原因則是對行業(yè)的定位也產(chǎn)生了微妙的變化。雖然行業(yè)成立伊始，就背負了相當多的政府期許，但是早期的一直是以商業(yè)化機構的方向前行。隨著(zhù)行業(yè)自身問(wèn)題顯現，同時(shí)我國經(jīng)濟也從高速增長(cháng)轉向平穩發(fā)展，政府對于扶持小微企業(yè)和“三農”主體的需求增強。此時(shí)，擔保公司的政策性被進(jìn)一步凸顯，政府對擔保公司的定位明確為“準公共服務(wù)”，商業(yè)屬性被逐步弱化。這種情況下出現上述監管趨勢也就不足為奇了。

（三）從風(fēng)險防范到促進(jìn)發(fā)展：平衡風(fēng)險與發(fā)展的關(guān)系

這第三個(gè)監管邏輯的行業(yè)性特點(diǎn)就非常強了。金融類(lèi)業(yè)務(wù)，本就具有很強的風(fēng)險屬性。而且這個(gè)行業(yè)發(fā)生風(fēng)險，往往不局限于行業(yè)本身。它的風(fēng)險有很強的放大效應與溢出效應。同時(shí)，擔保行業(yè)作為一個(gè)專(zhuān)門(mén)處理高風(fēng)險業(yè)務(wù)的行業(yè)，稍有不慎，其發(fā)展就會(huì )被爆發(fā)的風(fēng)險摧毀。但是，如果將其手腳完全束縛，單出以降低風(fēng)險為監管導向，這個(gè)行業(yè)的存在必要性也就失去了。因此，監管政策就呈現出在防范金融風(fēng)險和促進(jìn)行業(yè)發(fā)展之間不斷徘徊的狀態(tài)。早期政策主要通過(guò)提高準入門(mén)檻、規范經(jīng)營(yíng)行為等方式防范風(fēng)險。面對風(fēng)險的高發(fā)，這個(gè)強化風(fēng)險的方向也容易理解。而后期政策在防范風(fēng)險的基礎上，則可以說(shuō)更加注重促進(jìn)擔保公司的可持續發(fā)展。例如，《政府性融資擔保發(fā)展管理辦法》通過(guò)強化政策支持和績(jì)效考核，為擔保機構提供更多的發(fā)展動(dòng)力和保障，努力實(shí)現風(fēng)險防范與行業(yè)發(fā)展的平衡?？梢韵胍?jiàn)，如果未來(lái)風(fēng)險再度抬頭，控風(fēng)險將又會(huì )成為監管的主流考慮。

不過(guò)，我想敏銳的從業(yè)者也能發(fā)現，不論是控風(fēng)險還是促發(fā)展，監管都有其特定方向。就控風(fēng)險而言，監管采用的方式是主動(dòng)出擊，一方面提升進(jìn)入門(mén)檻，一方面加強審核力度，試圖把風(fēng)險控制在最小范圍內。而促進(jìn)展的方向也很明確，絕非支持行業(yè)重新提升商業(yè)屬性，而是給予更多的政策支持。比如強化政府補貼力度，讓符合標準的企業(yè)更多的拿到財政資金；再比如成立融擔基金，從更高的層面推動(dòng)銀擔分險的業(yè)務(wù)模式。這些政策對于行業(yè)的發(fā)展方向的影響是極其顯著(zhù)的。我的老東家，在我離開(kāi)之前這幾年，由于政策執行較好，獲得的財政補貼資金比例與金額都大幅提升，同時(shí)業(yè)內稱(chēng)為“總對總”的銀擔分險類(lèi)業(yè)務(wù)規模，也相當可觀(guān)?？梢哉f(shuō)，僅僅幾年，整個(gè)業(yè)務(wù)結構出現了顛覆性的變化。

實(shí)際上，平衡風(fēng)險與發(fā)展的方式，當然不僅僅只有當下這一種選擇。其實(shí)采用加強市場(chǎng)競爭，保障市場(chǎng)規則落實(shí)，從而淘汰風(fēng)控能力弱的企業(yè)，留下能力強的企業(yè)，也是可用的方式之一。之所以沒(méi)有采用這種方式，一方面由于政府對行業(yè)的定位就是去商業(yè)化，另外也是由于我國政府與企業(yè)都更習慣使用這樣的管理方式。

大家注意，上面對于監管邏輯的梳理，只是指出這十幾年監管歷程的走向，而并非對這些方向的褒貶?？礆v史、評成敗，我們只能站在客觀(guān)的角度上分析這些政策是否達成其初衷，如果僅僅以個(gè)人喜好去支持或反對，那毫無(wú)用處。

下面我們就來(lái)分析一下，政府對行業(yè)進(jìn)行監管的初衷是什么。

二、監管政策的初衷分析

要分析監管的初衷，我們要知道，政府作為一個(gè)組織，是沒(méi)有什么初衷可言的。有初衷都是這個(gè)組織中的人。而人，就有自己的認知與偏好。監管層中，有人喜歡擔保、有人不喜歡擔保；有人認為擔保能夠在支持小微企業(yè)上發(fā)揮重大作用，也有人認為擔保只會(huì )帶來(lái)風(fēng)險和問(wèn)題。擔保監管政策也正是在監管者的各種思想交鋒中，經(jīng)過(guò)不斷的相互協(xié)調，最終呈現出的結果。我們不去假設每個(gè)參與決定監管政策者的道德水平，僅從政府管理各種經(jīng)濟事物，保證經(jīng)濟穩定發(fā)展的職能出發(fā)，可以得出迄今為止的監管政策有如下三個(gè)初衷：

（一）防范金融風(fēng)險

這一初衷可以說(shuō)是原初目的，畢竟之所以打破監管真空，就是為了處理之前積累的行業(yè)風(fēng)險。金融的穩定可以說(shuō)是整個(gè)市場(chǎng)穩定的基礎，而金融的動(dòng)蕩，則幾乎必然引起整個(gè)市場(chǎng)的動(dòng)蕩。融資擔保行業(yè)暴雷引發(fā)系統性金融風(fēng)險的問(wèn)題，我們之前也已經(jīng)做過(guò)分析。因此，防范擔保暴雷，降低系統性風(fēng)險的發(fā)生概率，就是擔保監管的第一目的。

（二）引導行業(yè)發(fā)展

如前所述，政府是把融資擔保行業(yè)作為一個(gè)能夠協(xié)助落實(shí)政策的工具在使用，歷史上這個(gè)工具也確實(shí)發(fā)揮了其應有的作用。對于這個(gè)行業(yè)，雖然曾經(jīng)出現過(guò)一些問(wèn)題，但是政策層面并未像針對一些特殊行業(yè)那樣，試圖同意一些限制讓其消失。而是要通過(guò)政策的引導，不斷導向政府希望的方向上去，讓這個(gè)行業(yè)更順暢的落實(shí)政府需要落實(shí)的政策。大家注意，這一點(diǎn)非常重要。這個(gè)目的決定了政府層面對擔保行業(yè)的一些規則限制絕不可能持續強化下去，到了一定程度，一定會(huì )適時(shí)調整。并且在配合限制的同時(shí)，也必然會(huì )有相應的政策支持，保證其盡可能生存下去。而政府希望的方向是什么呢？就引出了下面要說(shuō)的第三個(gè)初衷。

（三）支持實(shí)體經(jīng)濟發(fā)展

這第三個(gè)初衷，是自行業(yè)誕生以來(lái)就賦予的目標。我們可以說(shuō)，行業(yè)的就是為此而生。尤其是在我國，小微企業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展的毛細血管，具有極其重要的作用。但是由于自身規模和抗風(fēng)險能力的限制，他們在發(fā)展尤其是融資過(guò)程中面臨諸多困難。擔保公司應運而生。對此我們之前的文章也早有介紹，對于這個(gè)目標，我想不用多說(shuō)。但是，需要注意的是，從這個(gè)目標中，我們可以得到一個(gè)結論：如果融資擔保行業(yè)不能達成這個(gè)目的，或者說(shuō)政府層面認為擔保公司已經(jīng)不能承擔這一任務(wù)，那可能行業(yè)也就走到盡頭了。

在我們梳理了監管的邏輯和分析了監管的初衷之后，我想大家都可能都會(huì )關(guān)心一個(gè)問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題其實(shí)也涉及到一些讀者曾經(jīng)問(wèn)過(guò)我的問(wèn)題，那就是：監管未來(lái)會(huì )走向何方呢？我們今天最后就簡(jiǎn)單的再討論一下這個(gè)問(wèn)題。

三、監管政策的走向預測

在做出預測之前，我們先簡(jiǎn)單考慮當下的現狀。畢竟，任何監管政策都不能脫離現狀存在。對擔保行業(yè)的監管層而言，目前最重要的環(huán)境因素不出以下四條：

（一）當前宏觀(guān)經(jīng)濟狀況面臨困難

最近一兩年的經(jīng)濟狀況，由于國內外的各種局勢困擾，一直處在一個(gè)較低的水平上。這種情況下，國內中小企業(yè)的生存空間被壓縮，整個(gè)就業(yè)市場(chǎng)也受到負面影響。提升人民收入，增加他們的消費意愿和生活水平，是當前政府面臨的一個(gè)巨大問(wèn)題。宏觀(guān)經(jīng)濟的狀況，我想不需要多說(shuō)，大家都會(huì )有比較顯著(zhù)的感受。

（二）財政狀況不夠理想

這是經(jīng)濟狀況不理想直接帶給政府層面的負面結果。一方面企業(yè)難以生存，稅收減少；領(lǐng)一方面由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的低迷，導致過(guò)去依賴(lài)土地財政的地方政府收入也大幅減少；再加上近兩年中央政府對地方債的控制力度也不斷增強。幾項因素導致地方財政能力大不如前。而財政狀況是支撐政策落實(shí)的最強后盾，沒(méi)有財政的支持，任何政策都難以落地。

（三）行業(yè)目前基本穩定

就融資擔保行業(yè)而言，大規模的風(fēng)險事件已經(jīng)基本清理，目前雖然依然有些擔保公司出現問(wèn)題，但是已經(jīng)不再是集中爆發(fā)的狀態(tài)。整個(gè)監管規則的大框架也已經(jīng)基本完善，需要調整的均在細節層面。同時(shí)，政府性擔保公司對政策的貼合度也越來(lái)越高，基本上已經(jīng)滿(mǎn)足了政策要求的重要指標。從頂層來(lái)看，目前擔保公司是落實(shí)政策的有效工具。

（四）代償風(fēng)險有抬頭趨勢

從近一年的情況來(lái)看，由于宏觀(guān)環(huán)境影響，各行各業(yè)的生存難度都在增加，擔保公司的客戶(hù)群體也不斷下沉。各種批量化的產(chǎn)品也帶來(lái)了一些高風(fēng)險客戶(hù)。因此風(fēng)險項目數量呈現明顯的增加趨勢。不過(guò)由于支小支農的政策，擔保公司大幅壓縮了單筆項目的金額，所以從額度上看還在可控范圍。但是這種趨勢如果持續下去，代償率一旦突破一些重要關(guān)口，不僅會(huì )影響政府對擔保公司的績(jì)效評價(jià)，還會(huì )影響合作銀行對擔保公司的能力評價(jià)。

從監管的視角來(lái)看，需要考慮的現狀大體就是上述四條。在筆者跟朋友的交流中，他們以從業(yè)者的視角，認為擔保行業(yè)實(shí)際上還面臨很多其他經(jīng)營(yíng)上的困境。對此，我毫不否認。不過(guò)本文的內容是梳理監管思路，只能盡量站在監管者的角度去思考。對于經(jīng)營(yíng)中面臨的那些現狀問(wèn)題，我們以后專(zhuān)門(mén)寫(xiě)文章處理。

好了，有了對這些現狀的基本認知，前面我們又探討了監管的邏輯和初衷，并且可以預計，對于行業(yè)監管的初衷，政府層面并不會(huì )進(jìn)行大幅度的調整。而整個(gè)監管邏輯，由于政策慣性，短期內也不可能發(fā)生劇烈變化。

基于此，我們可以大體上推測，未來(lái)的監管走向會(huì )出現下面幾種可能：

（一）底層不動(dòng)，細節升級

因為行業(yè)相對穩定，所以底層監管框架不會(huì )調整，但是細節會(huì )進(jìn)一步升級，對行業(yè)的限制規定會(huì )更加細化?？赡軙?huì )對擔保公司進(jìn)行分層管理，尤其是對政府性擔保公司，政策上要求的內容會(huì )進(jìn)一步增加，政策傾斜也會(huì )更高，也可能會(huì )針對某些特色行業(yè)進(jìn)行更細化的支持。比如現在要求支持“支小支農”，未來(lái)可能進(jìn)一步要求支持科技類(lèi)企業(yè)，給科技類(lèi)業(yè)務(wù)設定清晰的比例；再比如要求對就業(yè)率的貢獻要給出明確的規定等。

（二）松綁預期

也許在一些方向上會(huì )有一些松綁的性的規定。目前來(lái)看，由于擔保行業(yè)普遍盈利能力下降，政府性擔保公司又對政策依賴(lài)度較高，同時(shí)結合當前財政狀況的現狀，政府可能會(huì )對某些業(yè)務(wù)放開(kāi)，比如鼓勵一些投貸聯(lián)動(dòng)的業(yè)務(wù)，鼓勵擔保公司與客戶(hù)展開(kāi)跟更多元的合作；再比如允許開(kāi)展一些創(chuàng )新類(lèi)業(yè)務(wù)，將優(yōu)質(zhì)的擔保債權打包形成ABS資產(chǎn)，提升擔保公司流動(dòng)性等。當然，也可以預計，這些業(yè)務(wù)即使放開(kāi)，真正實(shí)現落地，也會(huì )有一個(gè)艱難的過(guò)程。

（三）增加科技能力要求與外部協(xié)同支持

未來(lái)監管可能會(huì )直接提出對擔保公司的科技能力要求，比如使用區塊鏈技術(shù)存儲合同，使用AI技術(shù)提升風(fēng)控水平等，并且可能通過(guò)政策手段推動(dòng)擔保與外部機構的數據互通，提升擔保公司的數據獲取能力。因為未來(lái)代償率可能提升，監管層肯定需要對此做出反應，但是也不會(huì )采用一刀切的限制來(lái)處理這些情況，而會(huì )選擇幫助擔保公司提升風(fēng)控能力的方式。所以這些政策會(huì )兼顧限制與支持，嘗試盡量降低擔保業(yè)務(wù)的風(fēng)險率。而這些情況也絕非筆者猜想，實(shí)際上已經(jīng)有些地區的擔保公司在做這些事情，只是未來(lái)可能被政策明確。

（四）地區性差異增加

由于這些年行業(yè)的各種事情，不同地區的融資擔保市場(chǎng)呈現出了諸多差異。很多地方的商業(yè)化擔?？梢哉f(shuō)已經(jīng)基本消失，擔保公司更像是政府的派出機構。而有些商業(yè)發(fā)達的地區，擔保公司的發(fā)展則還算不錯。這種差異也一定會(huì )顯示在監管層面，未來(lái)高層可能會(huì )給地方監管層賦予更多的權力，讓他們根據地區特點(diǎn)來(lái)調整自己的監管規則?？梢灶A見(jiàn)，商業(yè)化發(fā)展較好的地區，支持的力度會(huì )繼續保持或者增強。而商業(yè)化較差的地區，則有可能進(jìn)一步收縮監管，縮減支持規模，進(jìn)而收縮整個(gè)擔保市場(chǎng)規模，當然，還有一種可能就是放松監管，讓當地擔保公司在市場(chǎng)上自生自滅。每個(gè)地區的會(huì )向哪個(gè)方向發(fā)展，還是要看當地的情況而定。

（五）事業(yè)單位化傾向

這一監管可能的趨勢對大多數從業(yè)者來(lái)說(shuō)，可能是最糟糕的情況，但是我們也不能回避這種可能。由于當前大量擔保公司對于政府補貼有很強的依賴(lài)性，政府對于這些擔保公司的控制力度就天然的在增加。正如前面所說(shuō)，很多擔保公司越來(lái)越像政府派出機構。而證明面對關(guān)聯(lián)性如此之強的機構，自然可能考慮使用行政體系的方式對其進(jìn)行管理，事業(yè)單位化就可能成為現實(shí)。事實(shí)上很多地方政府本身就有些從事?lián)I(yè)務(wù)的事業(yè)單位，很多政府下面的擔保中心就是這種情況。從業(yè)者成為事業(yè)單位員工，納入財政體系。除了一些已經(jīng)出問(wèn)題的公司，可以肯定的是，這種轉換會(huì )讓從業(yè)者收入會(huì )大幅下降。

總體上，筆者能夠預測的可能性就是上述這些。當然，預測嘛，筆者也完全是依賴(lài)自己的經(jīng)驗進(jìn)行判斷。我掌握的信息當然不可能是全面的，并且可能只是很小的一部分。如果你認為我的這些預測都是胡說(shuō)八道，那么很可能你是對的。但是，無(wú)論如何，監管未來(lái)的變化，絕非監管層一廂情愿即可實(shí)現，他們必須考慮現實(shí)的狀況與行業(yè)的發(fā)展情況。實(shí)際上，最終的變化，將掌握每一個(gè)從業(yè)同仁手中。

今天我們對監管的思路進(jìn)行了分析，并對未來(lái)的趨勢做了預測。但是，我們需要面對的，永遠是現實(shí)的狀況。我們這個(gè)世界的特點(diǎn)就是，任何力量的意志，都不是唯一決定世界發(fā)展的因素。監管產(chǎn)生的影響力量有哪些，而當前擔保公司已經(jīng)做出的調整與反應又是什么？這個(gè)問(wèn)題才真正決定了行業(yè)的未來(lái)。

轉載：公眾號曉理非叨